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胡葆森人大建議之——關于加快中小城市及小城鎮新型城鎮化建設的建議

        改革開放以來,我國城鎮化建設取得了顯著成效,城鎮化率由1978年的17.92%上升到2013年的53.73%,年均增長約1個百分點,城鎮人口已達7.3億人。

        然而,在城鎮化快速推進的過程中,出現了人口、經濟資源過度向大城市集中的趨勢,大中小城市及小城鎮發展失衡的問題日益凸顯。據測算,未來15到20年內,將有近3億農民實現市民化的轉變。目前,北京的城鎮化率已達86%,鄭州為66%,而擁有近一億人口的河南省城鎮化率僅有43.8%,如果大中小城市及小城鎮的城鎮化率不能保持在一個相對接近的水平,我國的城鎮化發展將是不可持續的,僅僅通過依靠大城市的發展已不足以實現城鎮化的發展目標。

        為了更好地解決我國城鎮化發展過程中不同規模城市之間的發展失衡問題,改變資源過度向大城市和特大城市集中的局面,十八屆三中全會明確提出要“推動大中小城市和小城鎮協調發展”的新型城鎮化建設要求,為我國新型城鎮化建設指明了方向,同時也意味著中小城市及小城鎮將成為未來我國新型城鎮化建設的主戰場。

        中小城市及小城鎮在獲得重大發展機遇期的同時,也面臨著諸多發展問題,主要表現在:城鎮化建設的市場機制不健全,存在城市建設脫離經濟發展規律的現象;城市發展缺乏有力政策支撐,承接產業轉移優勢不明顯,在產業集聚方面的競爭力不足;財政能力有限,城鎮化建設缺乏足夠資金支持,城市發展受到制約;基礎設施和公共服務設施建設水平滯后,對人才和產業的吸引力下降。凡此種種,影響著中小城市及小城鎮新型城鎮化的推進。為此,我建議從以下幾方面著手,推進中小城市及小城鎮新型城鎮化建設:

        一、突出政府規劃職能,發揮規劃對中小城市及小城鎮新型城鎮化建設的引領作用??茖W合理的規劃是推動新型城鎮化持續健康發展的必要保證。建議加快制定出臺《國家新型城鎮化規劃》,構建科學合理的城市空間格局,促進大中小城市和小城鎮協調發展;各級政府結合不同區域實際情況,逐級分解細化,形成系統的規劃體系,規范指導中小城市及小城鎮建設;在省級以下各級政府的城鎮化規劃中,建立以縣城為主體的新型城鎮化規劃體系,圍繞縣城,以縣城產業園、工業發達的重點鎮為中心,因地制宜地劃分出起步區,發展區和儲備區,在集約利用土地資源的原則下推進中小城市及小城鎮的新型城鎮化發展。

        二、放寬市場準入,發揮民間資本在城鎮化建設中的作用。據測算,未來20年城鎮化建設大約需要40-50萬億人民幣的投資,僅僅依靠政府主導的投資已不能滿足城鎮化建設的巨量資金需求,大約80%-90%的資金將來自于民間投資,而民間資本在參與城鎮建設方面還面臨著諸多障礙。建議進一步落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,放寬民營資本的市場準入標準,實施更具針對性和可操作性的鼓勵政策,支持民營資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信等各個領域,在投資審批、土地、財稅扶持等方面給予民營企業以公平待遇,吸引更多的社會資本參與城鎮化建設,形成政府與社會力量共同推動城鎮化的發展機制。

        三、改革用地制度,支持中小城市及小城鎮承接產業轉移。城市經濟的發展離不開土地的支撐,建議城鎮建設用地指標向產業人口較多的中小城市和小城鎮傾斜,引導產業以縣城為中心展開布局,逐步延展至小城鎮及城市其他區域;用地計劃指標要向保障性住房、醫療衛生、教育、社會保障等領域傾斜,切實提高中小城市及小城鎮產業集聚和吸納就業的能力。

        四、加快財稅體制改革,構建合理的城鎮化成本分擔機制。城鎮化建設需要大量的資金支持,建議加快推進當前的財稅體制改革,適當提高中小城市及小城鎮增值稅、所得稅分成比例,實現“財權”與“事權”相匹配。同時,建立居民、企業與各級政府共同參與的成本分擔機制,根據各地經濟、財政實力劃分不同主體的分擔比例,多渠道分擔城鎮化成本,緩解中小城市及小城鎮在城鎮建設上的資金壓力。

        五、加快戶籍制度改革,促進人口向中小城市及小城鎮轉移。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化,建議在全面放開建制鎮和小城市落戶的基礎上,加快放開中等城市落戶限制,建立向中小城市及小城鎮傾斜的戶籍制度,促進人口資源加快向中小城市及小城鎮流動。同時,設立中央和省級農業人口市民化財政專項資金,根據吸納農業人口數量確定補助資金規模,鼓勵中小城市及小城鎮吸納農業轉移人口的積極性。

        六、加強公共基礎設施建設,增強中小城市及小城鎮吸引力。完善的基礎設施和公共服務是增強城市吸引力的有力保證,建議各級政府加大對中小城市及小城鎮基礎設施和公共服務設施投入的轉移支付力度,不斷提高當地的基礎設施建設水平,推動城市之間公共服務的均等化。將中小城市及小城鎮建設成為宜居、宜業的區域公共服務中心,不斷提升城鎮化發展的速度和質量。